A questão metropolitana no Brasil

Quero que vocês conheçam José Carlos S.Gomes. Ele é economista, nascido em São Paulo em Fevereiro de 1948. Foi professor durante 15 anos nas Universidade Paulista e Universidade de São Caetano do Sul e suas áreas de interesse acadêmico são a Economia Política, História Econômica e Economia do Desenvolvimento. Trabalhou na Dersa – Desenvolvimento Rodoviário S/A, Secretaria deTransportes Metropolitanos e EMTU – Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos. Chama-me a atenção seu profissionalismo e espírito de servir ao público.

Entre seus textos escolhi um de momentosa importância estratégica, que é a questão metropolitana. Aqui ele historia como evoluiu a questão entre nós e foca as grandes carências estruturais que atingem as metrópoles. Partilho com ele a ideia importante da precariedade da questão entre nós ainda hoje, e de que a compreensão do papel das instituições na promoção da cooperação entre os entes federados integrantes de uma região metropolitana permitirá identificar dificuldades e delinear limites para construção de estrutura de governança metropolitana que pode causar crescimento, estagnação ou declínio econômico.

Tenho certeza de que o texto será bem apreciado por todos e todas, porque é uma reflexão aguda que integra a exigência da reforma estrutural urbana em nosso país, inadiável para um segundo mandato Dilma Rousseff. É um texto de estudo, reconheço, mas vale à pena. Voltarei ao tema proximamente, com outro texto do amigo José Carlos, sobre a questão da mobilidade urbana.

A QUESTÃO METROPOLITANA

Em que pese as diferenças interpretativas , é consensual admitir que o ano de 1930 constitui um marco fundamental na história da economia brasileira. Em síntese a industrialização brasileira era vista como fruto de um processo iniciado pelo estrangulamento externo neste período como conseqüência da crise mundial gerada pela quebra da Bolsa de Nova Iorque. Em função das atividades fabris serem essencialmente urbanas, devido a necessidade de mão de obra concentrada e de uma oferta de infra-estrutura, que somente a cidade pode oferecer, a urbanização aumenta rapidamente, observando-se uma intensa migração rural-urbana, que ocasionou a concentração de grandes contingentes populacionais em áreas relativamente restritas.

O intenso crescimento urbano determina, no século XX, o aparecimento dos centros metropolitanos. Tal processo de crescimento se manifesta de tal modo que em torno de determinados núcleos urbanos outros vão se agregando, integrando-se a ponto de comporem uma nova realidade urbana. Na medida que este processo se desenvolve, desaparecem, tragadas pela urbanização, as faixas que outrora circundavam aquelas unidades e as isolavam em termos espaciais uma das outras.

Esta situação leva à criação das “regiões metropolitanas”¹ que são definidas como “ uma realidade social e econômica cujo centro dinâmico é a metrópole ou pólo de atração de um grande espaço de produção e consumo, e cuja manifestação é a intensa urbanização que dá origem a múltiplas funções de interesses comum aos municípios limítrofes que a contêm. As áreas ou regiões metropolitanas, teoricamente, pode-se admitir que surjam a partir de uma cidade que se alastra, porém, na realidade, são resultantes da conurbação, ou seja, da coalescência de duas ou mais unidades urbanas preexistentes”². Entretanto, para que uma área ou região possa ser tida como metropolitana, deve apresentar as seguintes características: elevada densidade demográfica; significativa conurbação; funções urbanas e regionais com alto grau de diversidade; especialização e integração socioeconômica.

Segundo a Constituição Federal ( Art.25 § 3º) “ os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum” . Entende-se função pública de interesse comum como as atividades ou serviços cuja realização por parte de um município, isoladamente, seja inviável ou cause impacto nos outros municípios integrantes de Regiões Metropolitanas. No caso específico das regiões metropolitanas do Estado de São Paulo, a Constituição Estadual explicita em seu art. 152, que a organização regional tem o objetivo de promover : o planejamento regional, a cooperação dos diferentes níveis de governo, a integração do planejamento e da execução das funções públicas de interesse comum, a redução das desigualdades sociais e regionais. E, no art. 7 da Lei Complementar nº 760/94, que estabelece diretrizes para a organização regional do Estado de São Paulo, está explicitado quais são as funções públicas de interesse comum, merecedoras de um planejamento integrado :

1. planejamento e uso do solo;

2. transporte e sistema viário regional;

3. habitação;

4. saneamento básico;

5. meio ambiente;

6. desenvolvimento econômico,e

7. atendimento social.

Alves³ resume as cinco formas institucionais básicas de organização metropolitana:

1. Criação de um ente político-administrativa autônomo sem eliminar os entes locais;

2. Fusão de municípios;

3. Criação de unidades metropolitanas setorizadas, com autonomia administrativa e financeira;

4. Cooperação voluntária entre os municípios da mesma região, mediante a celebração de convênios;

5. Atribuição legal da responsabilidade de decisão a respeito dos problemas metropolitanos à esfera governamental intermediária (Estado-membro em nosso caso), acima dos municípios e abaixo do poder central, objetivando a unificação e a cooperação dos órgãos e entidades executivas dos programas metropolitanos.

Tais sistemas não são excludentes, sendo que a maioria das metrópoles internacionais adota modelos mistos. O Brasil tem adotado um sistema único o qual se encaixa na letra “e”.

Ainda segundo a CF, a ação atribuída ao estado federado (Estado-membro em nosso caso) em região metropolitana consiste em integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum. Não existindo vinculação de natureza hierárquica entre os entes integrantes das regiões metropolitanas, esta integração pressupõe intensa e permanente articulação entre as autoridades estaduais e municipais para a construção de crescente e relativo consenso a respeito de prioridades, planos , programas, investimentos e ações de interesse comum.

Portanto, a criação de Regiões Metropolitanas tem como objetivo integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum, recompondo um todo que está segmentado em municípios pela divisão político-administrativa e possibilitar a resolução dos problemas urbanos decorrentes do processo de metropolização. Desse modo, a questão da gestão metropolitana assume papel estratégico, pois ao se criar uma região metropolitana, muito mais do que reconhecer um importante fenômeno geográfico e sócio-econômico, está se propondo a criar condições institucionais para o desenvolvimento metropolitano. É neste contexto que, sem cair nos excessos do passado, cabe ao Estado papel relevante na articulação e coordenação das diversas políticas públicas metropolitanas e das instituições que atuam na área metropolitana, através de arranjos formais ou mesmo informais que estimulem a cooperação entre as municipalidades.

Neste cenário, podemos entender que a autonomia e o fortalecimento dos municípios prevista pela Constituição Federal não significa “poder fazer tudo”, de acordo com suas próprias escolhas. É necessário que haja uma articulação entre os indivíduos, os grupos, as instituições e o Estado, nos seus três níveis de poder, no sentido de mobilizar , articular e integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum dos entes públicos e privados atuantes na região.

Embora a questão metropolitana seja assunto de grande centralidade nas experiências internacionais⁴ , sua ausência no processo de Reforma do Estado pelo qual passou o país em década passada, pode ter levado à inexistência de propostas consistentes para o setor.

Segundo Azevedo & Mares Guia ⁵…..há atualmente um virtual consenso de que em sociedades complexas como a brasileira o poder público está longe de possuir sozinho o poder sobre os rumos da cidade. Cabe-lhe, sem dúvida, um papel de liderança e de aglutinação de aliados para a elaboração de agendas mínimas e a formação de coalizões com legitimidade e força suficientes para a elaboração e implementação de mudanças nas várias áreas de sua competência formal.

A gestão das regiões metropolitanas, uma questão polêmica na literatura nacional e internacional, permanecendo como um grande desafio para os pensadores do tema, grosso modo, passou por três grandes fases:

1. Na primeira fase (1973 a 1988) apesar do forte componente autoritário do modelo, havia uma estrutura institucional e disponibilidade de recursos financeiros federais, que permitiram a implementação de vários projetos metropolitanos, inclusive na área de transporte coletivo e tráfego urbano.

2. A segunda fase (1988 a1990) caracterizou-se pela retórica municipalista exacerbada, onde a questão metropolitana era identificada com os desmandos do governo militar e conseqüentemente como uma estrutura ineficaz.

3. A terceira fase, a partir de 1990, começa a tomar forma uma nova realidade constitucional metropolitana, que sem retornar a modelos do período militar, procura combinar diferentes forma de associações entre os atores metropolitanos. Nesta nova fase de gestão metropolitana, surgem novos atores provenientes das concessionárias de serviços públicos, das associações civis, das ONGs e das agencias internacionais de fomento e financiamento.

A dificuldade de mobilização da sociedade e dos atores públicos no sentido da priorização e enfrentamento da questão metropolitana se devem a fatores de diferentes naturezas, mas basicamente a três principais:

1. Os governos estaduais e municipais, embora reconhecendo a importância das questões metropolitanas, tendem a ver esta questão como um “jogo de soma zero”, onde a maior governança metropolitana implicaria em diminuição de poder para o estado e/ou municípios.
2. Ausência de estímulos à cooperação;
3. A complexidade da matéria .

UMA REFLEXÃO SOBRE A COOPERAÇÃO METROPOLITANA

Nos grandes aglomerados metropolitanos brasileiros circula diariamente um volumoso fluxo de pessoas, de mercadorias e de serviços, que ignora os limites dos municípios ali presentes gerando fortes externalidades que enfraquecem o papel das fronteiras políticas. Como já apontado em parágrafos anteriores, não existindo vinculação de natureza hierárquica entre os entes integrantes das regiões metropolitanas, a integração das políticas públicas metropolitanas pressupõe intensa e permanente integração entre as autoridades estaduais e municipais e chamam a atenção para a importância da cooperação. Portanto identificar os obstáculos institucionais à cooperação em políticas públicas metropolitanas é o primeiro passo para uma eficiente gestão metropolitana.

A precariedade da experiência brasileira de gestão metropolitana é atestada por várias pesquisas e estudos acadêmicos, uma vez que os estudos das metrópoles frequentemente recaem sobre análises estatísticas dessas regiões. Estes, apesar da sua importância teórica, negligenciam o que justifica e legitima uma região metropolitana, que são os processos verticais ou horizontais de estabelecer mecanismos de coordenação e cooperação intergovernamental no território afetado pelo processo de metropolização. A ênfase da produção oficial em “estudos estatísticos das metrópoles” torna rara as análises institucionais da gestão metropolitana.

A reflexão sobre cooperação metropolitana, requer uma abordagem interdisciplinar, que inclua contribuições da ciência jurídica e da ciência política. Mas é na economia, particularmente na economia institucional, que as pesquisas mais recentes buscam os fundamentos principais para o estudo dos dilemas da cooperação e das relações intergovernamentais em países federativos.

Na década de 90, passa a ser teoria dominante a Nova Economia Institucional – NEI, que compartilha com sua predecessora, a Escola Institucionalista⁶, as seguintes críticas à teoria neo-clássica:

• falta de atenção às instituições e portanto às restrições não orçamentárias;
• ênfase na racionalidade do processo decisório;
• excessiva concentração na abordagem estática da economia, em lugar da dinâmica;
• negação de que as preferências possam mudar.

A dimensão institucional passa, então, a ser um elemento essencial para os estudos sobre o federalismo e sobre temas do setor público como descentralização versus centralização e governança metropolitana. Como contribuição, a NEI além de alertar para a influência dos fatores institucionais, políticos e históricos na eficiência dos arranjos federativos e de governança metropolitana, disponibiliza um conjunto de conceitos – custo de transação, custo de informação, direitos de propriedade, path dependence – que iluminam a análise dos arranjos de governança metropolitana.

Douglas North, um dos autores da NEI⁷, reposiciona o debate sobre o papel do Estado em relação ao mercado, desafiando a ortodoxia. North mostra que, nas sociedades capitalistas modernas, dada a dificuldade de cooperação espontânea entre os agentes econômicos, não há como conceber o funcionamento do mercado sem o Estado, agente por excelência da ação coletiva, matriz das demais instituições e fundamental para o desenvolvimento econômico.

Para North, a cooperação humana nem sempre emergirá de forma espontânea. Numa comunidade pequena, em que os vínculos entre os agentes são de natureza pessoal, vale a pena cooperar e os custos de transação são reduzidos e a governança é mais eficiente. Nas sociedades modernas, onde prevalecem as trocas impessoais, os comportamentos oportunistas e não cooperativos tendem a crescer com a complexidade da sociedade, aumentando os custos de transação e reduzindo a eficiência da governança.

A partir das proposições de North, estudar os custos de transação relacionados à gestão de uma região metropolitana equivale a investigar os custos das relações intergovernamentais e os obstáculos à cooperação no complexo metropolitano, onde diversas instâncias governamentais são provocadas pela necessidade de planejamento e gestão integrados em nível regional das chamadas funções públicas de interesse comum. A lógica da eficiência administrativa tende a impor a necessidade de integração do planejamento e da gestão. A lógica política pode levar as instâncias locais a refutarem a “ ameaça” do poder regional, reafirmando a sua autonomia. Nessa luta entre forças centrípetas (em direção ao poder regional) e centrífugas ( em direção ao poder local), os custos de transação ou de cooperação podem definir para que lado a balança deverá pender.⁸

CONCLUSÃO

A compreensão do papel das instituições na promoção da cooperação entre os entes federados integrantes de uma região metropolitana permitirá identificar dificuldades e delinear limites para construção de estrutura de governança metropolitana que pode causar crescimento, estagnação ou declínio econômico.

Mas, quais são os determinantes do desenvolvimento regional ? A diversidade de escolas que procura dar sistematização teórica e responder esta questão, mostra a complexidade do tema. As correntes principais da economia sempre se apoiaram na idéia de que o desenvolvimento é resultante da ação dos indivíduos orientada pelo sistema de preços, pelo mercado. Outras contribuições teóricas têm enfatizado o papel que um conjunto de instituições de uma determinada sociedade desempenha em seus rumos. Instituições, contudo não devem ser entendidas apenas como mero sinônimo de organizações, mas também como regras, normas, acordos construídos pelos seres humanos em suas diversas formas e espaços de interação social, econômica e política, que paradoxalmente criam e limitam as escolhas humanas. Estas contribuições teóricas entendem que o desenvolvimento econômico é um processo, com profundas raízes históricas, e deve ser tratado, antes que de maneira quantitativa, de forma essencialmente qualitativa.

Embora o desenvolvimento revele sempre de forma quantitativa, um incremento na relação produto- capital, ou crescimento da produtividade do capital em relação ao aumento da população, reveste-se de país para país, e de região para região, de características bastante distintas. É disto que se ocupa a economia institucional: a história importa, as formas de desenvolvimento são diferenciadas, o processo é contínuo e tem profundas raízes históricas. Por isso pensar em desenvolvimento econômico, nacional ou regional, implica também pensar em instituições.

Segundo Abrucio ⁹, “ uma região metropolitana se consolida se tiver três características: recursos estáveis, mecanismos de incentivo à cooperação entre os entes e coordenação de entes superiores”.

Em que pese a importância das regiões metropolitanas, hoje não temos nenhuma estrutura institucional de governabilidade dessas metrópoles. “São territórios à deriva, em trajetórias comandadas apenas pela lógica predatória do mercado, combinada às lógicas do clientelismo e do patrimonialismo como padrões de intervenção pública”.¹⁰

As primeiras Regiões Metropolitanas foram criadas em 1973 e apesar da importância da boa governança de áreas metropolitanas para a economia e o bem-estar de grandes parcelas da população continuam sendo “orfãs do interesse público”¹¹. A, a maioria dos governos centrais e estaduais na América Latina reluta em criar arranjos institucionais metropolitanos. Os governos preferem estruturas de governo de cooperação voluntária. Ironicamente, se a necessidade de melhor gestão resulta da importância econômica e política de áreas metropolitanas, é esse mesmo significado econômico e político que impede as esferas superiores de governo de criar arranjos supramunicipais.

O exame de casos indica que a melhor opção no longo e médio prazo é a criação de arranjos funcionais de governança metropolitana com a participação de todas as esferas de governo (local, estadual e central), o que pode se tornar inviável sem um adequado e compatível aparato institucional que estabeleça mecanismos de coordenação e que estimule a cooperação.

Econ. José Carlos S. Gomes

csilva@uol.com.br

Versão 4.Atualizada em jul/2014

1 Lei Complementar Federal 14/73

2 IPEA, A Institucionalização de Regiões Metropolitanas, in Revista de Administração Pública, vol.5, nº 1.

3 Alves, Alaor Caffé.Planejamento Metropolitano e autonomia municipal no direito brasileiro. São Paulo:Bushatsky, 1981

4 Lordello, D.A Experiencia Ionternacional e Gestão Metropolitana.IBAM, 1996, Rio de Janeiro

5 Azevedo,S. & Mares Guia, V.R..Reforma do Estado e Federalismo.IPPUR/UFRJ, Rio de Janeiro, 1998

6 Os primeiros economistas, na década de 30, a defenderem a incorporação das instituições à economia e com diversas críticas à teoria neo-clássica foram Thorstein Veblen, John Commons e W.Mitchell

7 North, Douglass C. Institutions, institutional change and economic performance. Cambridge, Cambridge University Press, 1990

8 Machado, G.G. Gestão Metropolitana e Autonomia Municipal. Ed.PUC Minas, 2009

9 Abrucio F. Retratos Metropolitanos. Fundação K. Adenauer, São Paulo, 2001

10 Ribeiro, Luiz C.Q.Metrópoles:entre a coesão e a fragmentação. São Paulo: Fundação Perseu Abramo,2004

11 Ribeiro, Luiz C.Q. Metrópoles: entre a coesão e a fragmentação. São Paulo: Fundação Perseu Abramo,2004

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Sobre Walter Sorrentino

Sou médico, nascido em 1954, paulistano. Membro do Comitê Central desde 1988, e Vice-Presidente do Partido Comunista do Brasil desde 2015.

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